美国对矿山土地复垦有较为全面的法规和严格的管理规定。在联邦层面，比较重要的法规有：《露天采矿管理与土地复垦法》《矿山租赁法》《联邦煤矿卫生和安全法》《国家环境政策法》《矿业及矿产政策法》等。同时，各州也在联邦法规的框架下出台了相应的复垦管理法规或条例[1]。其中，规定在开采前，应缴纳复垦保证金；复垦前，须对土壤改良、植被条件、生境等自然条件进行分析；复垦后，须进行环境修复认证，在复垦的每个环节都设置了严格、详细、可执行的规定与标准。责任明确、多层级的专门管理机构。美国在内政部专设露天采矿复垦执法办公室，是美国土地复垦工作的核心部门，执行、检查《复垦法》的实施，审批开采、复垦项目，审批、吊销开采许可证等事宜。

该执法办公室具有多层级的管理设置，在各州分布着各派出分理机构[2]。同时，在联邦层面，还有多个与土地复垦工作相关的部门，包括：联邦政府内政部土地局的能源资源部，主要负责联邦政府土地的复垦工作，其下从区域、地区、资源区3个地理层级分别设有多个土地办公室；环境保护署，主要监察环境污染及保护方面的法律实施及相关工作；矿业局则是以复垦技术管理和研究为核心的部门，负责研究有关政策、搜集信息及数据、研究复垦技术问题等。

资金渠道多样，合理、阶梯性的资金收取标准。美国的土地复垦有保证金和基金两种性质的资金。其中，保证金针对《复垦法》颁布后的矿区复垦，类似于押金，是矿企在得到采矿许可证之前，由所在州的资源部门根据露天采矿复垦执法办公室设立的计算手册进行核准缴纳。数额是基于在土地复垦的最差条件下，由政府雇佣专门的生态修复企业完成复垦所需的预算。保证金根据矿企以往复垦的信用进行评级，实行阶梯式收费，有不良记录的矿企采用高费率标准；而信用评级高的矿企还可用软性保证金，如不动产、信用证、政府债券、投资等进行抵押，代替现金缴纳。每年通过检查后，矿企将被退还相应阶段比例的保证金。

而复垦基金则是联邦层面在国库中设立的，主要用于《复垦法》颁布前的废弃矿山复垦。复垦基金的筹集渠道来源多样，有按开采量每吨计算，向矿企征收的废弃矿山修复费、矿企未通过监察而被处罚的罚金、许可证申请费用、社会捐款、利息收入等。监管人员具备专业知识，实地督察检测，验收标准明确。由专业的监督检查员实地对矿山复垦进行多次检查验收，验收标准细致明确。从最初的岩土回填、植被恢复，到采后土地的再利用，每个阶段都有明确的测评数据计算标准，并在通过后返还相应比例的复垦保证金。检查标准不仅要符合《复垦法》及ISO14000环境管理认证的相应要求，还要与企业申报许可证时所作的复垦承诺相吻合[3]。

实行复垦年报制度。矿企每年按项目申请时所做的规划进度承诺，将该年的复垦执行情况、佐证的具体测评数据及材料上报给当地环境质量管理部门。其中，对土壤抢救（土壤剥离、土壤堆存）、覆岩处理、回填与地貌重塑、土壤重构、植被修复等指标都有明确、多方位的具体计算规定。各阶段的审核通过后，矿企将备案进度比例返还其预交的保证金；未通过的则会依严重程度向联邦复垦基金缴纳罚金，甚至被停工、吊销许可证、没收矿企抵押的不动产等软性保证金等[4]。此外，每次的检查报告及结果都会在矿企的信誉评分中有所体现，从而影响到该企业今后申请采矿时须缴纳的开采费率及保证金标准。土地复垦产业化，形成了专门的生态恢复企业，及以企业为主体的生态修复体系。经过近一个世纪的发展，美国形成了产业化的土地复垦体系。在市场竞争机制下，产生了一些高效率的专业生态恢复企业，雇佣复垦各阶段所需的农林业和工矿业专业技术人员，进行复垦的高新技术研发。在《复垦法》实施前废弃的矿区土地，由联邦政府专项基金出资聘请专门的生态恢复企业进行复垦；《复垦法》出台后开采中的矿区，则由开采企业负担生态修复，要求矿业公司采用科学的方法退还已开发的土地，实现全部复垦。

对我国的启示

整合当前的各项环境治理费用，建立专门的国家复垦基金，落实矿山生态修复职责和保证金制度。除国家财政给予支持外，还应扩大资金渠道及方式，探索多元化投融资机制，如可接受企业、社会等对复垦基金的公益捐赠，贡献较大的企业可获得环境友好生产商标志，通过宣传其生态负责的公众形象获得市场收益。同时，应实行先落实矿山生态修复费用，后审查、备案的制度，落实政企矿山生态修复责任，加强费用的预存、使用与监管，确保专款专用，并加大落实对违规企业的惩处力度。

制定具体明确、可测量、分阶段的复垦监测计量标准。矿企在获得开采许可之前缴纳复垦保证金，而后由具有专业知识的政府监察小组每年对复垦工程的各项数据进行测算，按比例退还合格企业预交的复垦保证金。建立全国联网的矿企土地复垦信誉评分机制，将每次的检查结果计入其生态信用评分中，即时、直接地影响矿企此后的复垦保证金费率级别及可用不动产抵押代缴保证金的相应比例。建立对土地复垦、生态修复的年报制度，强化监督部门的年度审查，督促矿企边开发、边治理。将土地复垦、生态修复工作产业化。盘活土地复垦产业的供需关系，充分调动市场力量，构建竞争机制，促使专业化的生态修复企业的发展。形成产业化的完整复垦体系，促使生态修复的产学研一体化合作，在提高复垦高新技术及创新含量的同时，也为当地劳务市场提供生态岗位，形成良性的生态修复产业链。

参考文献

[1]Dorsey,C.,Southern West Virginia and the Struggle for Modernity,North Carolina:McFarland&Company,Inc.,Publishers,2012.

[2]刘广金,刘仁芙.美国的土地复垦[J].中国土地科学,1992,6(02):43-47.

[3]李虹,王永生,黄洁.美国矿山环境治理管理制度的启示[J].国土资源导刊,2008(01):76-78.

[4]宋蕾.美国矿山修复治理保证金的构建和启示[J].资源与产业,2011,13(01):166-172.

作者供职于北京建筑大学

来源：中国土地